REDR

Documento elaborado por Marjorie Jouen y publicado en ARC2020.

El Semestre Europeo se institucionalizó e implementó desde 2011. Refleja un nuevo paso en la coordinación de las políticas nacionales, ya que incluye las reformas estructurales (Estrategia Europa 2020), las reformas presupuestarias (Pacto de Estabilidad y Crecimiento) y la prevención de grandes desequilibrios económicos. El mecanismo se basa en la revisión de los programas nacionales de reforma, con recomendaciones nacionales específicas elaboradas por la Comisión Europea. Con los años, se ha convertido en un poderoso instrumento de coordinación.

La propuesta consiste en comprometerse con el Semestre existente y asegurar que la gama completa de preocupaciones rurales - ambientales, sociales, económicas, digitales, educativas... - se reflejen en él. En 2020, tras la crisis de COVID y la necesidad de dar contenido concreto al Pacto Verde, el proceso del Semestre Europeo se ha modificado sustancialmente y se ha fusionado con la presentación y aprobación de los Planes Nacionales de Recuperación y Resiliencia. La cohesión social y territorial es uno de los seis objetivos que conforman la concentración temática del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia. Los objetivos del Pacto Verde de la UE y la Estrategia Europa Digital están asignados al 37% y al 20%, mientras que no se prevé una asignación para la Cohesión. Es hora de cuestionar si los objetivos rurales también podrían incluirse o integrarse.

Incluso si la opción que consiste en implementar un mecanismo separado puede ser atractiva, las experiencias pasadas han demostrado que los mecanismos separados conducen regularmente a silos. Por lo tanto, existe una posibilidad real de que un semestre rural fuera del proceso general podría limitar las Unidades y Direcciones Generales involucradas en el proceso.

Por lo tanto, un proceso semestral integrado que tenga en cuenta el tema de la cohesión territorial como tal, en nuestro caso para las áreas menos densamente pobladas, bajo un título separado, será muy prometedor. Se deben detallar los objetivos específicos relacionados con el medio rural y las políticas asociadas, teniendo en cuenta que estos nuevos elementos deben ser de fácil aplicación y generar valor agregado.

El Semestre Rural se diferencia del rural proofing, ya que tiene como objetivo aumentar la cohesión de la UE en su conjunto y no se centra en las nuevas regulaciones y sus impactos en áreas específicas, o en la reducción de brechas entre diferentes tipos de áreas.

¿Por qué necesita la UE un Semestre Rural?

En el contexto actual de cambio climático, calentamiento global y amenaza a la biodiversidad, las áreas rurales constituyen la base de nuestra resiliencia, colectiva e individualmente. Albergan recursos que serán cada vez más valiosos, como la tierra, el agua y la energía. La crisis de COVID hizo hincapié en la inestimable necesidad de que todos dependamos de comunidades locales estructuradas y saludables, junto con servicios públicos que funcionen bien, enmarcados por un Estado de bienestar eficiente e instituciones democráticas (multinivel).

Si bien se ha debatido ampliamente en los foros europeos desde 1986, pocos Estados miembros implementan políticas de desarrollo verdaderamente rural. La mayoría de las veces, se centran en gastar fondos europeos, FEDER, FSE, Fondo de Cohesión o FEADER en zonas rurales, pero no en diseñar medidas o normativas específicas para personas, empresas o servicios aptos para lugares de baja densidad. Esta situación debe cambiarse.

En primer lugar, los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos forman parte del proceso del Semestre Europeo, pero la política agrícola no lo es, ni tampoco las políticas que se implementan en las zonas rurales. Los fondos dedicados a las zonas rurales y los agentes rurales deben elevarse al mismo nivel que los demás.

Además, para impulsar el desarrollo de políticas públicas a favor de las zonas rurales a nivel comunitario, nacional y regional, el Semestre Rural podría utilizarse para introducir algún tipo de condicionalidad para la asignación de fondos europeos o facilitar el uso de fondos (FEDER, FSE +, FEADER, FTJ y otros) para abordar específicamente los desafíos locales y rurales. Uno de los objetivos debería ser incrementar el conocimiento de la distribución geográfica de los fondos rurales y concienciar sobre cómo los territorios rurales se benefician de las políticas de la UE, todas ellas y no solo el FEADER. Este podría ser el primer paso hacia una verificación eficaz, comenzando con un balance de la medida en que los programas que se están desarrollando para el próximo período tienen en cuenta las preocupaciones rurales.

Esta también podría ser una forma de establecer o reforzar la coordinación entre las políticas nacionales y sectoriales para contribuir a la Agenda Territorial 2030 en el ámbito rural y urbano. También podría ser una herramienta para asignar o limitar el gasto público (principalmente de la UE, pero tal vez programas nacionales o regionales) para las zonas rurales. Esto requeriría la identificación de criterios físico-geográficos, o basarse en los criterios nacionales existentes (dado que las áreas rurales difieren enormemente entre los Estados miembros), y un conjunto de indicadores socioeconómicos-demográficos-ambientales... más frágiles y/o desafíos relevantes relacionados con un visión deseable de las zonas rurales en Europa.

¿Qué tipo de convergencia/coordinación necesitamos realmente a nivel de la UE en lo que respecta a las zonas rurales? ¿No es suficiente la PAC?

La Política Agrícola Común (PAC) se centra principalmente en los aspectos agrícolas de las zonas rurales. El primer pilar tiene como objetivo lograr la convergencia de los ingresos de los agricultores, sus métodos de producción y la cantidad / calidad de sus productos. Sin embargo, los los ámbitos y campos importantes aún no están suficientemente cubiertos, incluso por el segundo pilar, por ejemplo, los servicios ecosistémicos ofrecidos por ciertos tipos de agricultura (paisaje, biodiversidad), la organización de los servicios públicos para la población y los los desafíos en la financiación de la infraestructura pública, la forma de los asentamientos humanos como consecuencia del tipo de agricultura...

De todos modos, la vida rural no puede limitarse a la agricultura, aunque esta actividad y su ecocompatibilidad son cruciales para brindar seguridad y calidad alimentaria, así como para mantener el paisaje, explotar los bosques y preservar la biodiversidad. Por poner otro ejemplo, en la práctica no hay mejor política demográfica que la que ofrece oportunidades (empleo, conexión de banda ancha, cultura...) a quienes quieren vivir en zonas rurales.

La falta de integración entre los diferentes fondos de la UE (principalmente Fondos Estructurales) se considera una de las razones de la incapacidad de implementar políticas a medida para las áreas menos pobladas y, por lo tanto, de cerrar la brecha de desarrollo entre las zonas rurales (es decir, que sufren de despoblación y/o declive demográfico, lejanía, falta de dinamismo económico...) y áreas urbanas (es decir, que se supone que son lugares innovadores, resilientes, dinámicos). Sin embargo, incluso si los fondos estuvieran completamente integrados, esto no conduciría necesariamente a una financiación específica que aborde los desafíos de las comunidades locales en las zonas rurales. Si miramos a la movilidad, el mayor desafío en las áreas rurales es una cuestión de interdependencia con otros lugares; la financiación debería estar disponible tanto para las zonas rurales como para las urbanas. Es más, los territorios rurales necesitan políticas de desarrollo transversales que respondan a las necesidades reales de la población local. Los Grupos de Acción Local (GAL) LEADER han contribuido mucho a lograr este objetivo.

De manera más general, hay muchas situaciones y casos en los que la coordinación de políticas es una práctica rural implementada por actores locales. El Semestre Rural puede ser una oportunidad para visibilizar aquellas situaciones en las que la coordinación funciona, los factores que le permiten funcionar y las oportunidades, impactos y obstáculos para futuros desarrollos. Puede poner de relieve los éxitos y los inconvenientes de las políticas nacionales ya vigentes y contribuir a su mejora. Puede ofrecer la posibilidad a otros Estados miembros de diseñar sus propias políticas sobre la base de la evaluación comparativa.

¿Cuál podría ser el contenido del Semestre Rural? ¿Qué políticas nacionales o regionales pueden someterse a un mecanismo de coordinación de la UE?

En la mayoría de los casos, el alcance de las políticas de desarrollo rural existentes es más limitado que la amplia gama de políticas sectoriales ordinarias que se implementan en las zonas rurales de toda la UE. Por tanto, la normativa revisada no debe limitarse a las iniciadas por los Ministros de Agricultura o encargados del desarrollo rural/territorial/regional.

Además, si bien la evaluación de impacto ex ante de la nueva regulación sectorial puede ser un método para mejorar el contenido de las políticas nacionales y, a veces, compensar internamente la falta de políticas de desarrollo rural, esta herramienta no contribuye al logro de la convergencia a nivel de la UE. El Semestre Rural debe incluir un componente comparativo.

Una forma de avanzar puede ser centrarse en políticas que proporcionen bienestar en las zonas rurales, teniendo en cuenta que otras políticas (en particular, empleo, educación, innovación, pymes,...) ya están cubiertas por otros mecanismos de coordinación. Esto implica ir más allá de los Fondos EIE y la adopción de la PAC por parte de los gobiernos nacionales, e incluir todas las políticas nacionales relevantes que abordan el objetivo del desarrollo sostenible de las zonas rurales (como la Estrategia Nacional para Zonas Interiores en Italia o la Estrategia Nacional para territorios despoblados en España) que pueden operar conjuntamente con diferentes instrumentos de la UE.

La cuestión de la gobernanza multinivel debe, en cualquier caso, abordarse a través de a) la cooperación entre los diferentes niveles para lograr mejores resultados sobre el terreno, b) la participación de las partes interesadas. Esto significa que el Semestre Rural probablemente debería estar respaldado por una Plataforma Rural Europea y diálogos de asociaciones nacionales y/o regionales.

El proceso debe basarse en la definición de objetivos, medidas e indicadores específicos adaptados al contexto rural, es decir, áreas escasamente pobladas y/o lugares remotos. En particular, deben cubrirse los siguientes dominios: economía diversificada, incluidos los servicios y la industria, producción de alimentos de calidad y sostenible (de la granja a la mesa), innovación y digitalización, bienestar mediante el acceso a servicios públicos (transporte, salud, educación, banda ancha, vivienda).

Las directrices deben tener en cuenta criterios, incentivos, tasas de cofinanciamiento, aptas para entidades pequeñas. Los instrumentos de la UE deben aplicarse de manera más flexible, en particular para tener en cuenta las características y la diversidad de las zonas rurales, de acuerdo con la LTVRA (Visión a largo plazo para las zonas rurales). También debería incluirse la cooperación y, a veces, la complementariedad entre las zonas rurales y urbanas. Asimismo debe reforzarse la democracia participativa, reconociendo que la voz y el compromiso de los ciudadanos contribuyen a aumentar la eficacia de las políticas y medidas.

¿En qué medida la "Visión a largo plazo para las áreas rurales" (LTVRA) y la creación de un Observatorio (recolección de datos) pueden preparar el terreno para un Semestre Rural?

La LTVRA proporciona una imagen completa de la diversidad de situaciones y futuros rurales en Europa. Para convertirse en realidad, tendrá que depender de un amplio conjunto de herramientas y mecanismos, que desarrollarán acciones concretas. El Semestre Rural puede ser una de ellos, ya que otros mecanismos de coordinación anteriores (por ejemplo, los de inclusión social) han demostrado su capacidad para crear conciencia y crear una base para el desarrollo de nuevas políticas.

Los datos rurales genuinos, proporcionados por la posible creación del Observatorio Rural de la UE, son cruciales para evaluar el nivel de fragilidad, debilidad, declive y las oportunidades de los lugares, posibles objetivos a alcanzar e identificar mejor las políticas exitosas/efectivas. También permite capturar el valor añadido de las zonas rurales.

Estos datos también harían visible la cantidad total de recursos financieros - UE (Feader y Fondos EIE, así como Horizonte 2020...), fondos nacionales o regionales - y su distribución a las zonas rurales en comparación con otras zonas, ponderado tanto por habitantes como por kilómetros cuadrados. Estos datos constituyen un requisito previo para desarrollar medidas precisas.

En cuanto a una posible agenda para el Semestre Rural, puede ser realista lanzar el proceso para 2022 o 2023, si la propuesta es apoyada por los Ministros a cargo de las áreas rurales (reunidos para una reunión ministerial informal), el Parlamento Europeo y el otras instituciones de la UE. El primer paso podría ser acordar los 3 o 4 objetivos que ilustran el concepto de bienestar en las zonas rurales (por ejemplo, acceso a servicios públicos en menos de XX minutos, porcentaje de población conectada a infraestructuras de banda ancha, disponibilidad de variadas oportunidades de empleo) y establecer un punto de referencia para las políticas nacionales para las zonas rurales sobre la base de las prácticas de 5-6 Estados miembros (por ejemplo, IT, ES, S, FR, FIN, IRL, AT ...)